Наполнить закон антикоррупционным содержанием. Отклик на законопроект "О полиции"

Борис Альтшулер: Мне, как и многим представителям старшего поколения, не нравится слово "полиция". Но дело, конечно, не в названии. И надо смотреть вперед. России, как воздух, нужна цивилизованная не коррумпированная полиция, как, например, в соседней Финляндии, где полицейскому, как ни старайся, не объяснишь всем у нас понятную шутку: "пистолет дали, фуражку дали, дальше - сам"

 Новый закон "О полиции" - это уникальный исторический шанс покончить с системой "кормления" и "крышевания", и мы не вправе этот шанс упустить. Покончить с этой системой можно только создав эффективные механизмы внешнего контроля, как это практикуется во всех развитых странах. - Потому что природа человека везде одинакова, везде, на должностях любого уровня, есть желающие использовать служебное положение в целях личной наживы, и для профилактики этих злоупотреблений создаются соответствующие целевые инструменты контроля.

К сожалению, в этом ключевом вопросе представленный на всенародное обсуждение вариант законопроекта всё оставляет "как всегда". Обратим внимание, что статья 51 "Государственный контроль деятельности полиции" - одна из самых коротких и бессодержательных. В первой из двух ее частей декларируется контроль со стороны Президента, палат Федерального собрания, Правительства и судебных органов, но не предлагается никаких конкретных механизмов этого контроля. Вторая часть - о ведомственном самоконтроле. И всё! А где же принятые в 2002 г. на 71 Генеральной ассамблее Интерпола "Всеобщие стандарты борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах", которые, как утверждают разработчики законопроекта (см. интервью заместителя министра внутренних дел С.П. Булавина, "Известия", 10.08.2010), служили образцом при его написании? Между тем в статье 4 этих "Стандартов" недвусмысленно рекомендуется законодательно учредить "тот или иной механизм - надзорный орган или группу надзорных органов - для наблюдения за функционированием систем и исполнением мер, установленных для предупреждения, выявления, наказания и искоренения коррупции в полицейских ведомствах и органах, и за адекватностью и эффективностью таких систем и мер". Предложения по исправлению законопроекта в части государственного контроля деятельности полиции см. ниже.

Я полностью согласен с Президентом России и другими участниками совещания в Пятигорске 19 августа в том, что в законе необходимо конкретизировать процедуры общественного контроля деятельности полиции. Важнейший инструмент общественного контроля - беспристрастное выяснение мнения о деятельности полиции граждан, проживающих на территории обслуживания, что и декларируется в статье 9 законопроекта. Однако часть 7 этой статьи гласит, что изучение и учет мнений граждан осуществляется Федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел. И ни слова о внешнем аудите, о независимых от полиции или ее высокого руководства социологических замерах (см. ниже п. 3 дополнений в законопроект).

Нельзя не согласиться с выражаемой многими критиками законопроекта озабоченностью недостаточно четко определенными правами полиции по принудительному вторжению в жилище, применению оружия на поражение, использованию средств связи и транспортных средств граждан, возможными злоупотреблениями реестрами персональных данных и т.п. При этом ясно, что озабоченность эта продиктована убеждением, что все эти права получают люди, сознающие свою заведомую ненаказуемость и бесконтрольность - как это, в основном, имеет место у нас в настоящее время. А, например, финский или американский полицейский, наоборот, точно знает, что любое его незаконное действие будет практически со стопроцентной гарантией выявлено - со всеми тяжелейшими для его личной судьбы последствиями. Вот почему так важен внешний контроль. И также важно, чтобы личный номерной знак полицейского, был доступен гражданам для ознакомления и записи.

Итак, в связи со сказанным предлагается внести в законопроект следующие изменения и дополнения:

1) Дополнить часть 1 статьи 51 законопроекта текстом следующего содержания:

"Правительству Российской Федерации учредить в Министерстве юстиции Российской Федерации управление по контролю за соблюдением законности и прав человека в полиции, сотрудники которого наделены федеральным законодательством правом осуществления оперативно-розыскной деятельности в отношении сотрудников полиции." Необходимо также законодательно конкретизировать полномочия данного контрольного органа, порядок предоставления им информации Президенту, другим указанным в законопроекте субъектам государственного контроля полиции, а также населению, порядок внешнего контроля деятельности самих сотрудников данного контрольного управления.

2) В части 2 статьи 51 законопроекта зафиксировать законом предложение Министра внутренних дел России Р.Г. Нургалиева ("Служба собственной безопасности МВД станет более засекреченной", - "Российская газета", 24.11.2009) о прямом подчинении управлений ДСБ МВД на местах центральному аппарату МВД. По мнению ведущих правозащитников одно это могло бы уменьшить коррупцию милиции на местах на 90% (не исключено, что именно по этой причине идея Министра пока "не пошла").

3) Часть 8 статьи 9 законопроекта изложить в следующей редакции:

"Мнение граждан о деятельности полиции является одним из основных критериев официальной оценки ее работы. Социологические исследования по выяснению мнения граждан о деятельности полиции осуществляются уполномоченными Правительством Российской Федерации специализированными организациями". (Пояснение. В июле с.г. я, совместно с представителем Председателя Комиссии Общественной палаты РФ по социальным опросам и демографической политике, встречался с руководством и специалистами ВЦИОМ по теме организации на местах независимых от местных и региональных властей "локальных" замеров отношения населения к деятельности тех или иных органов и служб социальной сферы; обсуждали мы при этом и проблему выяснения отношения населения к деятельности правоохранительных органов. Сухой остаток этих переговоров: проблема решаема и не очень затратна для бюджета, ВЦИОМ, его отделения и специалисты на местах способны организовать по всей стране требуемые локальные опросы и социальные замеры).

4) В части 6 статьи 25 (о специальном жетоне с личным номером) указать, что жетон должен быть закреплен на форме полицейского таким образом, чтобы личный номер был виден, и что полицейский обязан предоставить возможность записать его личный номер по первому требованию любого гражданина (включая случайного прохожего).

Несколько дополнительных соображений.

- Судебный контроль деятельности полиции. Эта тема в законопроекте не раскрыта вообще, что очень плохо. Конечно, говорить о реальном судебном контроле можно только в условиях реальной независимости суда, о чем сегодня можно только мечтать. Но, повторюсь, надо смотреть вперед. Независимость суда - это персональная независимость судьи, и давно назревшая мера в этом направлении - освобождение судей от диктата председателей судов. В этом же ключе вызывают серьезную озабоченность предложения о создании единого следственного комитета. Всякая монополизация есть угроза создания очередного ведомственного "государства в государстве". В Российской империи практиковалось, а сейчас существует в ряде стран, нечто совсем иное - предельно демонополизированное следствие: система независимых следственных судей. Вот такие следственные судьи и могут осуществлять систематический судебный контроль деятельности полиции.

- Критики законопроекта указывают на обилие в нем размывающих законодательство отсылочных норм. И с этим невозможно не согласиться. Но одной отсылочной нормы в нем явно не хватает. Президент России не раз заявлял, что вопросы финансового обеспечения полицейских, их социальных гарантий и льгот будут регулироваться отдельным законом. Желательно, чтобы это было закреплено отсылочной нормой в Главе 8 ("Социальная защита сотрудника полиции") обсуждаемого законопроекта.

- Согласен с критиками законопроекта, предлагающими исключить пункт 9 части 1 статьи 2 и пункт 24 части 1 статьи 12, узаконивающие коммерческую ("на договорной основе") охранную деятельность полиции.

Полагаю, что при учете указанных выше предложений провозглашаемые законопроектом приоритеты преодоления коррупции в правоохранительных органах, возвращения доверия к ним граждан, гуманизации форм и методов работы полиции приобретут реальное практическое содержание, что кардинально изменит к лучшему жизнь людей в Российской Федерации.

Об авторе: Борис Альтшулер,
руководитель общественной организации "Право ребенка"
Член Общественной палаты Российской Федерации