Ухудшится или улучшится положение НКО в России?

В этом году заключительное заседание Рабочей группы (РГ) по вопросам совершенствования законодательства РФ о НКО прошло 18 декабря. Одним из центральных вопросов, обсуждавшихся в рамках встречи, стал законопроект "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций".

Он был внесен в Госдуму РФ Дм. Медведевым 23 ноября. "Проект готовился Минэкономразвития РФ, был одобрен Экспертной группой (ЭГ) Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека и обсуждался на Рабочей группе в октябре-ноябре. Однако окончательный текст, внесенный в Госдуму РФ, дорабатывался в администрации Президента РФ. Представители Экспертной группы внесли на заседание целый ряд поправок, которые в случае их одобрения Рабочей группой можно было бы внести в Госдуму ко второму чтению", - рассказал корреспонденту АСИ член ЭГ, РГ и Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, президент Центра развития демократии и прав человека Юрий Джибладзе.

Большую часть предложенных поправок члены Рабочей группы одобрили. Однако был поднят вопрос о возможных разночтениях положений законопроекта, в частности, о создании "реестров социально ориентированных некоммерческих организаций - получателей поддержки". Планируется ли создавать реестры всех социально ориентированных НКО или это коснется лишь тех из них, которые были поддержаны государством? Из текста законопроекта, внесенного в Госдуму РФ, это неочевидно и может пониматься по-разному,отметил Ю. Джибладзе. Является ли НКО социально ориентированной? Это должно определяться, исходя из направлений ее реальной деятельности, а не наличия или отсутствия НКО в каких-либо реестрах. Последние нужны для документирования факта государственной поддержки. Нельзя априори, только на основании уставных целей, делить организации на НКО "первого сорта" и остальные, выдавая "бумагу о признании государством", считает эксперт. Эту позицию поддержала замминистра экономического развития РФ Анна Попова и, в конечном итоге, вся Рабочая группа.

По словам Ю. Джибладзе, Экспертная группа Совета считает оправданным - наряду с предоставлением субсидий социально ориентированным НКО - выдавать им гранты, а сам термин "грант" вернуть в Бюджетный кодекс РФ. Правоприменительная практика использования термина "субсидия" предполагает "возмещение затрат", что обременительно для НКО: какие-либо действия и расходы организации обусловлены возможностью осуществления деятельности только за счет собственных средств, а не выделяемых предварительно, хотя бы частично. По мнению первого заместителя руководителя администрации Президента РФ Владислава Суркова, вопрос о грантах серьезен и требует решения главы государства - Рабочей группой будет представлено развернутое обоснование на рассмотрение Дмитрия Медведева. Как сообщил Ю. Джибладзе, также было решено согласовать порядок бюджетного финансирования социально ориентированных НКО с Минфином и Минрегионразвития РФ.

Другим важным вопросом повестки дня стала ситуация с социальной рекламой в РФ. В ФЗ "О рекламе" этому вопросу посвящено полстраницы, законодательное регулирование не только недостаточно, но и расходится с правоприменительной практикой, убеждены инициаторы кампаний с использованием социальной рекламы. Упоминание социально ориентированных некоммерческих организаций и получателей благотворительной помощи в социальной рекламе необходимо узаконить, упоминание спонсоров - ограничить, но не запрещать, считают они. Эти идеи члены РГ поддержали. Они также согласились, что устанавливать приоритет государственной социальной рекламы опасно (ранее на встрече с представителями Общественной палаты РФ 4 декабря Вл. Сурков подтвердил, что данная поправка "рождена" администрацией Президента РФ). В то же время по вопросу упоминания в социальной рекламе спонсоров консолидированной позиции нет. Для ее выработки и обсуждения других спорных вопросов сразу после новогодних праздников Вл. Сурков пообещал организовать специальную встречу с участием представителей рекламного сообщества, владельцев СМИ, администрации Президента РФ, заказчиков социальной рекламы и гражданского общества, сообщил Ю. Джибладзе.

Несмотря на отсутствие на заседании члена Рабочей группы, замминистра юстиции РФ Алексея Величко, был обсужден разработанный министерством проект Положения о порядке размещения в Интернете и опубликования в СМИ отчетов о деятельности НКО и сообщений о продолжении их деятельности. Предложенные ЭГ поправки о минимальном объеме размещаемых в Интернете и СМИ сведений о деятельности НКО, а также обязательном направлении министерством уведомлений о получении их отчетов и формировании закрытого перечня причин, препятствующих размещению отчетов на сайте Минюста РФ, были поддержаны РГ.

Кроме того, в рамках заседания был презентован проект новой формы обязательной отчетности НКО перед Минюстом РФ, разработанный Экспертной группой при участии Рабочей группы по отчетности и прозрачности НКО и Клуба юристов некоммерческих организаций. По мнению членов ЭГ, она должна использоваться вместо существующей базовой формы, а также размещаться на сайте Минюста РФ. Члены Рабочей группы такое предложение одобрили - об этом руководство Минюста РФ узнает из письма, которое направит в министерство член РГ, начальник Государственно-правового управления Президента РФ Лариса Брычева.

Следующее заседание Рабочей группы запланировано на вторую половину января. К этой встрече экспертам Совета и их коллегам предстоит подготовить множество предложений.

Об истории создания Рабочей группы, трех этапах реформирования законодательства о НКО и планах на будущий год корреспонденту АСИ рассказал Ю. Джибладзе:

Рабочая группа по вопросам реформирования законодательства РФ о НКО была учреждена Распоряжением Президентом РФ 8 мая - Дмитрий Медведев позитивно отреагировал на заявление Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека о необходимости изменений в государственной политике по отношению к гражданскому обществу и реформировании законодательства о НКО. В ее состав вошли представители Совета, основных ведомств, от которых зависит решение этих вопросов, и обеих палат Федерального собрания.

Заседания Рабочей группы проходят в Кремле примерно раз в полтора месяца - в кабинете у ее координатора, первого заместителя руководителя администрации Президента РФ Владислава Суркова. Совет также создал свою Экспертную группу, пригласив войти в ее состав экспертов по развитию НКО и законодательству из неправительственных организаций и ряда ведомств. Именно Экспертная группа Совета готовит предложения по поправкам и новым законодательным инициативам, которые потом обсуждаются, согласовываются или отвергаются на Рабочей группе в Кремле. При этом Экспертная группа Совета консультируется со многими специалистами гражданского общества и старается максимально учитывать рекомендации многочисленных круглых столов и экспертных совещаний.

Еще в июне Президент РФ согласился с предложением Совета о трех этапах работы над законодательством о НКО. Цели первого этапа (весна-лето) заключались в оперативной корректировке наиболее проблемных статей законодательства о НКО в части взаимодействия контролирующих органов и самих некоммерческих организаций (регистрация, проверки, отчетность). Поэтому их необходимо было достигнуть в короткие, почти стремительные сроки. Эта деятельность привела к принятию поправок в федеральный закон о НКО, которые вступили в силу с 1 августа. Хотя, по мнению многих наблюдателей, изменения носят ограниченный характер и не создают твердых гарантий от произвольного и политически мотивированного правоприменения, это был важный политический шаг, за которым должны последовать другие изменения. Особенно важно, что Дм. Медведев лично внес поправки в парламент.

Второй этап работы, развернувшийся осенью, был направлен на создание благоприятных экономических и финансовых условий деятельности некоммерческих организаций и включал в себя множество законопроектов, в том числе новаторскую идею о создании института "социально ориентированных НКО", которые получат особую поддержку государства. Конечно, границы этапов работы несколько размыты. Одновременно продолжалась работа над решением проблем, связанных с регистрацией, отчетностью и проверками некоммерческих организаций. Например, над подзаконными актами, регулирующими эти процедуры и требования к проверяемым и проверяющим. Не все подготовленные в Экспертной группе изменения, касающиеся налогообложения или государственной поддержки НКО, удалось согласовать с заинтересованными ведомствами. Эта деятельность продолжится в 2010 году.

Что касается ближайших планов, связанных с началом третьего этапа работы по реформированию законодательства, - здесь есть несколько особенностей. Во-первых, данный этап включает в себя несколько направлений, связанных не собственно с законодательством о НКО или налогами, развитием благотворительности, финансированием НКО или обеспечением работы добровольцев (все это относится тематически ко второму этапу), а с созданием благоприятных условий для развития взаимодействия институтов гражданского общества и государства. Это и вопросы общественного контроля за закрытыми учреждениями, в том числе детскими, и антикоррупционная экспертиза законодательства, участие общественных организаций в деятельности судебной системы и т.д. Для работы над этими предложениями ресурсов Экспертной группы уже недостаточно. Под ее эгидой будут формироваться специализированные экспертные подгруппы по конкретным направлениям с участием как членов Совета, так и "внешних" экспертов.

О создании первой такой группы члены ЭГ проинформировали 18 декабря коллег по Рабочей группе в Кремле. В группу по вопросам общественного контроля за закрытыми учреждениями войдут специалисты, много лет занимающиеся этой проблематикой в неправительственных организациях, Госдуме и Общественной палате РФ. В свою очередь Вл. Сурков особо подчеркнул важность разработки эффективных инструментов в сфере общественного контроля за детскими домами, интернатами и другими закрытыми детскими учреждениями.

Другая особенность третьего этапа работы заключается в необходимости разработки и принятия системных изменений в законодательство о НКО, которые призваны создать эффективные правовые рамки для деятельности некоммерческих организаций и благоприятные условия для развития гражданского общества. По замыслу членов Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, это предполагает не только исключение внутренних противоречий законодательства, накопившихся с 1995 года, уточнение организационно-правовых форм НКО и "кодификацию" некоммерческого законодательства, но и выработку норм, которые соответствовали бы европейским стандартам, исключали произвол и избирательное правоприменение, создавали твердые гарантии для свободы объединений. Очевидно, что такие серьезные задачи требуют активных консультаций с широким кругом неправительственных организаций, проведения ряда экспертных совещаний и, вероятно, расширения состава Экспертной группы Совета.

Источник: "Агентство Социальной информации"