Деятельность милиции: украинский опыт мониторинга

украинская милицияАлександр Букалов, "Донецкий Мемориал", координатор мобильной группы в Донецкой области, и Алена Лунева, координатор мобильной группы в АР Крым, об украинском опыте мониторинга соблюдения прав человека в деятельности милиции.

 

 

Генеральная Ассамблея ООН 18 декабря 2002 года приняла Факультативный Протокол к Конвенции против пыток (далее - ФПКПП). Его цель заключается в создании системы регулярных посещений мест лишения свободы, осуществляемых независимыми международными и национальными органами экспертов с целью предупреждения пыток и других форм жестокого обращения.

В постсоветских странах независимые национальные механизмы предупреждения пыток все еще очень большая редкость, и потому любые попытки создания таких механизмов или хотя бы продвижения по пути их создания достойны внимания, а опыт такого создания - анализа и обсуждения.

Одной из таких попыток стало создание в Украине в 2004 году в системе МВД постоянно действующих мобильных групп по мониторингу соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел. Сначала мобильные группы работали как эксперимент в трех областях Украины, затем с 2005 года их деятельность была расширена на всю страну.

Мобильные группы были созданы по одной в каждой области Украины, в их состав включались работники органов внутренних дел, специалисты ведомственных вузов МВД и представители общественных правозащитных организаций.

Особенностью статуса мобильных групп стало то, что они созданы Приказом Министра внутренних дел и их деятельность регламентируется ведомственными документами МВД. Ныне работа мобильных групп регулируется Приказом МВД Украины от 31.08.2006 № 894.

Полномочия, задачи и функции мобильных групп содержатся в соответствующем ПОЛОЖЕНИИ, согласно которому основными задачами мобильных групп являются:

 

  • Изучение проблем обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина работниками органов внутренних дел в их оперативно-розыскной деятельности.

     

  • Информирование руководства МВД Украины, территориальных УВД, охваченных мониторингом, о его результатах и выявленных нарушениях.

     

  • Разработка методических рекомендаций для органов внутренних дел, направленных на недопущение правонарушений в их дальнейшей оперативно-розыскной деятельности.

     

  • Доведение результатов мониторинга до ведома общественности через средства массовой информации.

    Функции мобильных групп:
    - изучение причин и условий, которые содействуют нарушениям конституционных прав и свобод человека и гражданина работниками органов внутренних дел;
    - изучение условий труда, состояния социальной защищенности, обеспечения конституционных прав и свобод работников органов внутренних дел;
    - подготовка письменных отчетов о результатах каждого мониторингового визита;
    - на основании полученных результатов во время проведения мониторинга разработка совместно со специалистами органов и подразделений внутренних дел методических рекомендаций с учетом результатов анализа работы мобильных групп и обобщения недостатков в деятельности практических подразделений.

    Согласно п. 6.2 Положения, мобильные группы исполняют наблюдательные функции. Выводы мобильных групп, которые содержатся в отчетах о мониторинговых визитах, носят рекомендационный характер, а изложенная в них информация о нарушениях прав человека и гражданина является основанием для обязательного проведения служебных проверок.

    Развитием идеи мониторинга соблюдения прав человека в деятельности милиции стало создание в начале 2008 года в МВД Украины специального Управления мониторинга соблюдения прав человека в деятельности ОВД. В каждой области была введена должность помощника Министра по правам человека. Деятельность Управления, в том числе и работа мобильных групп, освещается на специально созданном Интернет-сайте http://www.umdpl.info

    Участие общественности в работе милиции осуществляется еще в форме Общественных советов по вопросам обеспечения прав человека в деятельности ОВД Украины при территориальных управлениях МВД. Это консультативно-совещательные органы, оказывающие консультативно-методологическую помощь ведомству в реализации его задач в сфере соблюдения прав человека, а также реализующие общественный контроль за деятельностью милиции.

    Они созданы при территориальных управлениях МВД Украины и состоят из представителей ведомства и правозащитных организаций.

    Создание постоянно действующих мобильных групп стало заметным шагом в реализации идеи общественного контроля над правоохранительными органами. Взаимодействие органов милиции и общественности в решении вопросов соблюдения прав человека получило новые формы и содержание. Вместе с тем, деятельность мобильных групп в разных регионах Украины оказывается различной. Немало есть регионов, где ограничились их формальным созданием, в иных эти группы стали активно работать, обретая необычный и неизвестный пока что опыт.

    В течение 2006-2008 гг. мобильными группами было совершено более 500 выездов, обследованы практически все изоляторы временного содержания (их в Украине около 500).

    Результаты деятельности мобильных групп обсуждались во время проведения в течение 2007-2008 годов ряда конференций (Судак, сентябрь-2007; Киев, декабрь 2007; Судак, октябрь-2008). Однако, невзирая на более чем трехлетнюю работу мобильных групп на общеукраинском уровне, вопросы обобщения результатов их деятельности остаются довольно актуальными. При этом обмен опытом, обретенным группами различных регионов Украины, может стать источником повышения профессионального уровня их членов и содействовать нахождению оптимальных, эффективных и унифицированных алгоритмов деятельности мобильных групп.

    Именно поэтому представляет интерес инициатива двух мобильных групп - АР Крым и Донецкой области по осуществлению обменных визитов. Они начались с осени 2007 года и до конца 2008 года было проведено 12 совместных посещений ОВД Донецкой области и АР Крым. При этом всего мобильной группой АР Крым по состоянию на 15 мая 2009 года совершено 77 визитов в горрайорганы милиции (далее - ГРОМ), а мобильной группой Донецкой области - 41 визит.

    Немалый опыт мониторинговых визитов - более сотни выездов на две мобильные группы, из которых более десятка совместных - дает возможность сделать определенные выводы о двухлетней совместной деятельности. Благодаря инициативе по обмену опытом между мобильными группами мониторинговые визиты в подразделения ОВД изменились качественно, более тщательной и настойчивой стала деятельность членов мобильных групп после визитов, в частности, инициирование служебных проверок. Потребность расширить круг тех, кто мог бы воспользоваться опытом двух мобильных групп, стала мощным импульсом к составлению подробного описания результатов обменных визитов этих двух мобильных групп.

    В мае 2009 года вышло издание "Мобильные группы в МВД: практика, анализ, рекомендации" (на украинском языке, полный текст размещен на Интернет-сайте "Тюремный портал" - www.ukrprison.org.ua). В этом издании впервые в Украине сделана попытка проанализировать опыт деятельности мобильных групп, оценить достижения и выявить недостатки в их деятельности, определить пути совершенствования их деятельности и повышения их эффективности.

    Выраженные в этом издании мнения и наблюдения имеют несомненную ценность в контексте подготовки страны к созданию национальных механизмов предупреждения пыток (в соответствии с Факультативному Протоколу к Конвенции ООН против пыток и иных негуманных жестоких и унижающих достоинство видов обращения или наказания).

    Одним из главных документов, приведенном в издании и являющимся по сути первым опытом анализа результатов мониторинговых визитов и обобщения их деятельности, стал Меморандум об усовершенствовании работы постоянно действующих мобильных групп по мониторингу соблюдения прав человека и свобод в деятельности ОВД (Святогорск Донецкой области, 28 ноября 2008 г.).

    В этом Меморандуме, подготовленном координаторами двух мобильных групп и помощниками Министра по правам человека в Донецкой области и в АР Крым по итогам 11 обменных визитов, отмечается ряд недостатков и типичных нарушений прав человека в деятельности ОВД, которые были выявлены во время мониторинговых визитов. Эти недостатки и нарушения имеют системный характер и существенно влияют на общий уровень соблюдения прав человека в деятельности большинства подразделений органов внутренних дел.

    Среди таких недостатков и нарушений:

    1. Недостаток достоверной и актуальной информации о деятельности горрайорганов милиции (далее ГРОМ), в частности, на информационной доске, недостаточность или вообще отсутствие информации о возможностях и правах граждан при обращении в ОВД, об обязанностях персонала (личного состава) ОВД и иная важная информация.

    2. Нарушения в ведении журналов ГРОМ, в частности, журналов Дежурной части, в том числе неполная регистрация или не регистрация сведений о лицах, которые попадают в ГРОМ, прежде всего - доставленных и задержанных лиц.

    3. Нехватка в Общественных приемных даже минимума необходимой информации для граждан, поскольку эти приемные очень часто не обеспечены литературой, информационными материалами и образцами типичных документов соответственно требованиям приказов МВД и Положения об Общественной приемной, утвержденной ГРОМ.

    4. Неэффективность, а временами и отсутствие реагирования руководства ГУ МВД на выводы и рекомендации мобильных групп, что приводит к выявлению одних и тех самых нарушений и недостатков в других ГРОМ.

    5. Важным фактором предупреждения нарушений прав человека должны были бы стать внутренние проверки, в частности, Службы внутренней безопасности и Инспекции по личному составу. Мобильные группы выявили, что, к сожалению, часто проверки этих структур формальные и нетщательные. Этот ресурс предупреждения нарушений прав человека является крайне неэффективным.

    6. Особенного внимания требуют процедуры и практика проведения служебных проверок по фактам грубых нарушений прав человека, которые были выявлены мобильными группами. Мы столкнулись с примерами, когда такие проверки проводятся крайне формально. Самые грубые нарушения прав человека при проверке иногда просто не рассматриваются. Проверяющие удовлетворяются противоречивыми пояснениями, а иногда - самыми фантастическими версиями и нереальными пояснениями работников милиции, что делает объективность и полноту таких проверок очень сомнительными. Удивляет, что руководство проверяющих структур эти проверки утверждает.

    7. Тревожным симптомом является также то, что при проверке сообщений о нарушениях прав человека, которые выявлены мобильными группами, проверяется соответствие действий работников милиции только Инструкциям, Приказам и иным нормативным ведомственным документам. При этом остается вне внимания проверка соответствия таких действий Конституции Украины, Международным Конвенциям, Протоколам и договорам Украины, стандартам соблюдения прав человека. Не исключено, что причина такого подхода не только в субъективности или недостаточной профессиональности отдельных проверяющих, а и в качестве нормативных ведомственных документов, которые регламентируют проведение служебных проверок, а также в существующей практике проверок и в требованиях к ним.

    8. Опыт двух мобильных групп убедительно свидетельствует, что важным компонентом предупреждения нарушений прав человека в деятельности ОВД должны стать регулярные семинары для личного состава ГРОМ по соблюдению прав человека и стандартов, которые существуют в этой сфере, прежде всего - практика визитов Европейского Комитета по предупреждению пыток и решения Европейского суда по правам человека.

    В Меморандуме констатируется, "что результативность деятельности мобильных групп сама по себе ограничена качеством, действенностью и системностью реагирования со стороны руководства ОВД на выявленные мобильными группами недостатки, а также традиционной практикой и нормативной базой относительно внутренних проверок выявленных нарушений".

    Его авторы считают необходимым дополнить деятельность мобильных групп проведением регулярных семинаров по соблюдению прав человека для личного состава ГРОМ и акцентируют внимание на актуальности пересмотра ведомственной базы проведения внутренних служебных проверок.

    В концентрированном виде результаты этой аналитической работы двух мобильных групп, выполненной авторами указанного издания, содержатся в его РЕЗЮМЕ, в котором, в частности, отмечается следующее

    1. Осуществление совместной инициативы мобильных групп по мониторингу соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина в деятельности ОВД при ГУМВД Украины в Донецкой области и ГУМВД Украины в АР Крым по проведению обменных визитов этих групп выявило мощный потенциал такой формы работы, содействовало обмену опытом проведения мониторинговых визитов. Осуществляемые обменные визиты стали эффективной формой повышения профессионального уровня членов мобильных групп, действенным механизмом поиска путей совершенствования этой работы, реагирования на выявленные в ходе визитов нарушения.

    2. Общение участников обменных визитов во время подготовки и проведения этих визитов, обсуждения их результатов позволило обменяться интересными методическими находками, выявить определенные недостатки обменных визитов в организации и проведении визитов каждой из обеих мобильных групп. Сравнение опыта двух групп, их подходов, методических приемов обогатило их арсенал.

    3. Дискуссии в кругу членов мобильных групп и помощников Министра позволили выявить ключевые моменты в организации и проведении визитов. Такими представляются, в частности, действия в неординарных ситуациях во время проведения визитов, действия членов мобильных групп и помощников Министра после визитов. Важную роль в достижении позитивного результата деятельности мобильных групп играет обратная связь - информирование руководством ГУ МВД членов мобильных групп об эффективности и оперативности принятия мер по устранению выявленных недостатков оценка результативности и влияния визитов. Особенное внимание следует уделить реагированию на серьезные или даже грубые нарушения прав человека, которые могут быть выявлены членами мобильной группы во время визитов.

    4. Неотъемлемой компонентой действенности мониторинговых визитов является надлежащее взаимодействие со структурами ОВД. Результативность визитов в определенной мере зависит от отношения руководства управления МВД к деятельности мобильной группы и результатов ее работы. Такое отношение проявляется в оперативности и действенности реагирования на выявленные во время визитов недостатки, в настойчивости принятия мер по их ликвидации, в содействии в обеспечении необходимыми нормативными документами, транспортом, своевременным оформлением предписаний, а также в оперативности реагирования на обращения мобильной группы по разнообразным вопросам. Обменные визиты выявили различный уровень такого понимания со стороны руководства управлений в различных случаях. Пренебрежение потребностями мобильных групп, недостаточно серьезное отношение к их деятельности, случаи волокиты в решении текущих вопросов усложняют и тормозят деятельность мобильных групп, снижают их эффективность, а иногда могут приводить к недоразумениям и излишнему напряжению во взаимодействии членов мобильных групп и чиновников управления. Безразличие к деятельности мобильных групп со стороны руководства структур ОВД не могут быть незаметны для подчиненных и не влиять на их отношение к мобильным группам. Поэтому перед мобильной группой возникает необходимость повышения эффективности мониторинговых визитов посредством сотрудничества со структурами ОВД, прежде всего СВБ, ИЛС, Штабом и иными структурами ГУ МВД, оперативное информирование их о результатах мониторинговых визитов.

    5. Важным компонентом эффективной деятельности мобильной группы является обеспечение ее нормативной документацией, которая регламентирует работу подразделений ГРОМ. Выявлять недостатки в деятельности подразделений ОВД, признавать определенные действия или бездеятельность работников ОВД нарушениями или нет без четкого знания того, какими нормативными документами регламентируется то или иное требование - очень сложно. Незнание членами мобильных групп многочисленных деталей нормативного обеспечения деятельности ОВД не только влияет на восприятие этих групп работниками милиции, но и отражается на отношении личного состава к этим замечаниям или советам, которые могут при этом высказывать мониторы. Поэтому особенная ответственность возлагается на чиновников ОВД, которые имеют возможность и обязанность всевозможно содействовать информационной поддержке деятельности мобильных групп. Актуальной представляется проблема выявления и сбора всех нормативных документов, которые необходимы в деятельности мобильных групп. Первым и крайне важным шагом является обеспечение всех мобильных групп этой документацией. Другим обязательным шагом должен стать анализ этих документов, выявления уровня их соблюдения, или на основании опыта их внедрения выработать, при необходимости, рекомендации по их совершенствованию с точки зрения лучшего обеспечения прав человека.

    6. Обмен опытом деятельности мобильных групп во время совместных визитов не ограничивается только участием в мониторинговых визитах. Участники визитов приняли участие в проведении занятий по служебной подготовке личного состава некоторых отделов милиции, общались с прессой на специально организованных пресс-конференциях. Ими были также обсуждены примеры их сотрудничества с Центром общественных связей (ЦОС) своих управлений, уровень их взаимодействия, проблемы, которые при этом возникают. Освещение в СМИ деятельности мобильных групп является довольно важной компонентой их работы. Информирование общества о работе мобильных групп, о выявленном ими уровне соблюдения прав человека в деятельности ОВД, их достижения и возможные проблемы - одно из главных заданий деятельности мобильных групп. Поэтому опыт в этой сфере является крайне важным.

    7. По инициативе донецкой мобильной группы во время мониторинговых визитов состоялся опрос личного состава отделений милиции с использованием анкеты, разработанной специалистами Донецкого юридического института. Анкетирование выявило довольно интересную картину ознакомленности личного состава с проблематикой прав человека, с их отношением к обеспечению соблюдения прав человека в своей деятельности. Еще более впечатляющими оказались данные о низком уровне социальной защищенности самих работников милиции, нарушении их прав. Очевидно, что это не может не влиять на соблюдение сотрудниками милиции прав иных граждан. Представляется целесообразным для более объективной картины по соблюдению прав человека и выявления социальных проблем личного состава рассмотреть вопросы о внедрении такой формы мониторинга соблюдения прав человека, как опрос работников ГРОМ. Это можно делать как во время визитов, так и во время проведения занятий с личным составом подразделений ОВД (например, проведения семинаров). Очевидно, что существующая форма Анкеты требует доработки в направлении ее сокращения и большей направленности на вопросы соблюдения прав человека.

    8. Важным выводом обменных визитов для их участников стало то, что мониторинговые визиты как таковые почти не влияют на отношение работников ОВД к опросам соблюдения прав человека. Они воспринимают эти визиты как очередную, хотя и довольно своеобразную проверку, которая не требует от них каких-либо существенных изменений в текущей деятельности, тем более - в отношении к проблеме соблюдения прав человека. Они часто даже не понимают, почему в проверке принимают участие посторонние для ведомства лица, правозащитники. Поэтому само по себе проведение мониторинговых визитов и выявление определенных недостатков и нарушений в деятельности подразделений ОВД в сфере соблюдения прав человека, не является влиятельным фактором предупреждения возможных следующих нарушений. Визиты как таковые довольно слабо влияют на повышение понимания рядовыми работниками милиции важности проблем соблюдения прав человека. Стратегические цели внедрения деятельности мобильных групп для обеспечения соблюдения прав человека в значительной мере остаются недостижимыми. Поэтому очевидно возникает необходимость комплексного подхода к повышению уровня соблюдения прав человека в правоохранительной деятельности. Визиты мобильных групп должны обязательно дополняться иными, более целенаправленными на улучшение ситуации по соблюдению прав человека мерами, как то: проведение занятий по международным стандартам соблюдения прав человека, семинаров как для личного состава подразделений ОВД, так и для работников управлений, организацию "круглых столов" по проблематике соблюдения прав человека для сотрудников правоохранительных органов, более тесное и активное сотрудничество со СМИ, регулярные встречи с руководством ГУ МВД и т.д.

    9. Значительная роль в обеспечении действенности работы мобильных групп принадлежит Общественным советам по вопросам обеспечения прав человека при МВД, ГУМВД, УМВД Украины. Они должны уделять постоянное внимание деятельности мобильных групп, критически оценивать их успехи и недоработки, содействовать в решении проблем в их деятельности. Они могут не только давать рекомендации мобильным группам по улучшению их деятельности, но и своевременно ставить вопросы перед руководством управления милиции, направленные на повышение профессионального уровня их работы.

    10. Составление Обзора выявило ряд потребностей в совершенствовании деятельности мобильных групп. Представляется актуальным пересмотр методического обеспечения их деятельности, в частности, оптимизация формы Отчета монитора, исключения из существующей формы второстепенных позиций, определенное упрощение этой формы, и одновременно акцентирование внимания мобильных групп на проблематике прав человека в сочетании с достижением лаконичности этого Отчета.

    11. Отдельного внимания требуют процедуры проведения служебных расследований. В этом смысле можно говорить о качестве, тщательности и объективности служебных проверок, которые инициированы по результатам проведенных мониторинговых визитов и являются реакцией на них. Обычно процедура проверки фактов выявленных правонарушений является формальной. Возможно, иногда причиной этому - устаревшие традиции проведения таких проверок, когда надо было "спасать" работников, которые провинились, оправдывать их. Такое отношение к проверкам является своеобразным воплощением корпоративной солидарности. Поэтому очень важным является "общественный контроль" за уже проведенными проверками. Не исключено, что является актуальным пересмотр нормативных документов, которые регламентируют проведения служебных расследований. Актуальным представляется и обеспечение определенного доступа представителей общественности к ознакомлению с процедурами проведения служебных расследований. Безусловно, что эти вопросы должны стать предметом дискуссий и обсуждения в кругу компетентных лиц, включая общественность.

    12. Стоит рассмотреть вопросы о внедрении в определенной, желательно, не очень обременительной форме, регулярных Обзоров деятельности мобильных групп, которые могли бы готовиться, например, в контексте подготовки страны к созданию Национальных механизмов предупреждения пыток (в соответствии с Факультативным Протоколом к Конвенции ООН против пыток и иных жестоких, негуманных или унижающих достоинство видов обращения или наказания). Такие обобщения могли бы готовиться раз в год вместе с помощниками Министра как своеобразное подведение итогов деятельности мобильных групп за определенный период. Эти обобщения могут стать ценным источником обмена опытом работы мобильных групп в Украине, заметно содействовать повышению их профессионального уровня и тать важным шагом в контексте создания Национального превентивного механизма предупреждения пыток.

     

    * * * *

    Опыт работы двух мобильных групп и его анализ, несомненно, будут интересны и полезны при подготовке и создании в Украине национальных превентивных механизмов предупреждения пыток в рамках Факультативного Протокола к Конвенции против пыток. Этот опыт может быть использован для мониторинга деятельности мест лишения свободы как в Украине, так и в России. И конечно, его целесообразно будет использовать при поиске оптимальных и присущих именно постсоветским странам форм осуществления общественного контроля деятельности правоохранительных органов, не ограничиваясь контекстом ФПКПП.