Верховный Суд поправил правительство и Росрегистрацию

По просьбе HRO.org адвокат, правовой аналитик Межрегиональной правозащитной Ассоциации "Агора" Рамиль Ахметгалиев прокомментировал решение Верховного Суда об отмене положения форм Росрегистрации.

 

 


"Это решение Верховного суда России по признанию противоречащим федеральному закону ведомственного нормативного акта - первый шаг в приведении ведомственных нормативных актов в соответствие с законодательством.

Особенностью российского законодательства в сфере осуществления регистрации, контроля и регламентации полномочий органов Росрегистрации является то, что оно большей частью урегулировано подзаконными актами, начиная с "Положения о ФРС", утвержденного Указом Президента России.

Большой объем этих документов и их явная не проработанность приводят к тому, что они противоречивы и не соответствуют законодательству. А такие противоречия всегда оборачиваются против НКО, например, отказом в регистрации.

Европейский Суд по правам человека в своих решениях уже указывал, что выражение "предусмотренный законом" требует, чтобы закон был сформулирован с достаточной точностью, которая позволила бы гражданам предвидеть последствия своих действий и, соответственно, регулировать свое поведение.

Второй особенностью этой ситуации, скорее всего, будет то, что приведение ведомственных актов об НКО в соответствие с законом ляжет на плечи самих НКО, как это было и в этом случае. Последние заявления органов власти и представителей Росрегистрации показывают, что они сейчас озабочены вопросами расширения полномочий органов ФРС - получение прав по сбору, хранению оперативной информации.

В этой связи уместно в качестве примера привести налоговое законодательство, регламентирующее проведение проверок. Все вопросы урегулированы не ведомственными нормативными актами, а законом - Налоговым кодексом РФ: какие виды проверок, основания проведения проверок, полномочия налоговых органов и их обязанности, виды проверочных мероприятий и т.п.. И сравните это с положениями Федеральных законов России "Об НКО" и "Об общественных объединениях", которые фактически выражаются в одном предложении - уполномоченный орган вправе проводить проверки.

Прецедентность этого решения Верховного Суда, в первую очередь, выражается именно в том, что начало процессу приведения ведомственных актов в соответствие с законом положено. Этот процесс по вышеназванным причинам неизбежен.

Кроме того, это решение устранило имеющеюся противоречивость в вопросах регистрации изменений, вносимых в учредительные документы. Правительство РФ приняло постановление, которое фактически исказило требования федерального закона.

Как известно, Правительство России не является законодательным органом и не может изменять положений закона. В данном случае Правительство лишь имело право детализировать положение закона, не выходя за его пределы.

Закон в данном случае для внесения изменений в учредительные документы обязывал НКО представлять "Устав в новой редакции".

Несоблюдение этого условия вело к отказу в такой регистрации, а значит потере уплаченной государственной пошлины.

Появлялась необходимость подавать документы вновь с уплатой новой госпошлины. Правительство же в данном случае, выйдя за пределы требований федерального закона, установило, что документы, связанные в внесением изменений в Устав, могут быть поданы и в другой форме - в форме изменений без предоставления самого Устава в новой редакции.

НКО, руководствуясь данными положениями, введенными Правительством РФ, подавали документы в форме лишь изменений, а соответственно ФРС им отказывала в регистрации, так как такая форма федеральным законом предусмотрена не была. Фактически само Правительство РФ искусственно создало условия, позволяющие отказывать НКО в регистрации этих сведений".

 


ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 14 февраля 2008 г. N ГКПИ07-1201

Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А.,
при секретаре Гудковой Е.Ю.,
с участием прокурора Кротова В.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Ульяновского областного союза потребительских обществ о признании частично недействующим пункта 7 формы N РН0003 Заявления о государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы некоммерческой организации, являющейся Приложением N 1 к Постановлению Правительства РФ от 15 апреля 2006 года N 212 "О мерах по реализации отдельных положений федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций",

установил:

Пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2006 г. N 212 "О мерах по реализации отдельных положений федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций" утверждена форма N РН0003 Заявления о государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы некоммерческой организации (приложение N 1). Постановление опубликовано в "Собрании законодательства РФ", 24.04.2006, N 17 (II ч.), "Российской газете", N 86, 25.04.2006.

Из пункта 7 данной формы заявления следует, что учредительные документы некоммерческой организации, в которые вносятся изменения, могут быть представлены в регистрирующий орган либо в новой редакции, либо в форме изменений; предлагается нужный вариант представления изменений отметить знаком "V".

Заявитель обратился в суд с вышеуказанными требованиями.

В обоснование своего требования указал, что данное положение не соответствует подпункту 2 пункта 5 статьи 13.1 и пункту 1 статьи 23 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", согласно которым для государственной регистрации некоммерческой организации при ее создании в уполномоченный орган или его территориальный орган представляются, среди прочих, учредительные документы некоммерческой организации в трех экземплярах, государственная регистрация изменений, вносимых в учредительные документы некоммерческой организации, осуществляется в том же порядке и в те же сроки, что и государственная регистрация некоммерческой организации.

Заявитель полагает, что оспариваемое положение не отвечает общеправовым требованиям непротиворечивости, ясности, определенности и недвусмысленности и вводит в заблуждение правоприменителей.
В судебное заседание заявитель не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Представитель Правительства Российской Федерации Елизарова Г.Ю. возражала против удовлетворения заявления, ссылаясь на то, что пункт 7 формы N РН0003 (приложение N 1 к Постановлению) действующему законодательству РФ не противоречит и прав заявителя не нарушает.

Представитель Федеральной регистрационной службы РФ Фокина Г.А. признала заявление обоснованным и просила его удовлетворить.

Выслушав объяснения представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Кротова В.А., полагавшего удовлетворить заявление, Верховный Суд РФ находит его обоснованным и подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" предусматривает несколько видов государственной регистрации: регистрация создания; регистрация изменений, связанных с внесением изменений в учредительные документы; регистрация ликвидации; регистрация иных сведений.

Согласно статье 10 данного Федерального закона федеральными законами может устанавливаться специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц.

Перечень документов, представляемых для государственной регистрации, и требования к их оформлению установлены специальными законами: Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (п. 5 ст. 13-1) и Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (часть 6 ст. 21).

Подпунктом 2 пункта 5 статьи 13-1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" установлено, что для государственной регистрации некоммерческой организации при ее создании в уполномоченный орган или его территориальный орган представляются учредительные документы некоммерческой организации в трех экземплярах. Учредительными документами являются: устав, договор или положение (статья 14).

Для государственной регистрации общественного объединения представляется устав в трех экземплярах (пункт 2 части 6 статьи 21 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях").

Изменения в учредительные документы и в устав регистрируются в том же порядке и в те же сроки, что и государственная регистрация (п. 1 ст. 23 Федерального закона "О некоммерческих организациях", часть 9 ст. 21 Федерального закона "Об общественных объединениях").

Непредставление необходимых для государственной регистрации документов, предусмотренных данным Федеральным законом, представление их не в полном объеме либо оформленных в ненадлежащем порядке является в силу пп. 4 п. 1 статьи 23.1 Федерального закона основанием для отказа в государственной регистрации.

По смыслу приведенных правовых норм для государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы некоммерческой организации, необходимо представление учредительных документов в новой редакции в трех экземплярах. Представление учредительных документов в форме изменений указанными федеральными законами не предусмотрено, изменения учредительными документами не являются.

Пунктом 7 Постановления Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 г. N 439 "Об утверждении форм и требований к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей" установлено, что формы документов, используемые при государственной регистрации некоммерческих организаций, в отношении которых федеральными законами установлен специальный порядок государственной регистрации, в том числе общественных объединений, политических партий, религиозных организаций, утверждаются в порядке, установленном Федеральным законом "О некоммерческих организациях".

Во исполнение полномочия, возложенного пунктом 3 статьи 13.1 Федерального закона, Правительством Российской Федерации было издано Постановление от 15 апреля 2006 г. N 212 "О мерах по реализации отдельных положений федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций" были установлены формы заявлений для государственной регистрации, представляемых в Федеральную регистрационную службу.

Наряду с другими формами заявлений о регистрации утверждена форма N РН0003 "Заявление о государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы некоммерческой организации". Название заявления в утвержденной форме указывает на вид государственной регистрации.

Из пункта 7 заявления о государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы некоммерческой организации, следует, что учредительные документы некоммерческой организации, в которые вносятся изменения, могут быть представлены в регистрирующий орган либо в новой редакции, либо в форме изменений; предлагается нужный вариант представления изменений отметить знаком "V".

Суд считает, что пункт 7 в части, допускающей представление учредительных документов в форме изменений, противоречит приведенным выше положениям Федерального закона "О некоммерческих организациях" (ст. 13-1) и Федерального закона "Об общественных объединениях" (ст. 21), нарушает права заявителей.

Представление в нарушение федерального законодательства для регистрации учредительных документов только в форме изменений влечет отказ в государственной регистрации в связи с ненадлежащим оформлением представленных для государственной регистрации документов, повторное представление документов; повторную оплату государственной пошлины, поскольку при отказе в регистрации государственная пошлина возврату не подлежит.

Представитель Правительства РФ в судебном заседании пояснил, что для государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы некоммерческой организации, необходимо представлять учредительные документы в новой редакции, а не в форме изменений, в пункте 7 формы заявления указано лишь на то, в какой форме внесены изменения, путем внесения изменений в учредительные документы или путем принятия их в новой редакции.

Нельзя признать этот довод обоснованным, т.к. в пункте 7 говорится не о форме внесения изменений, а о том, в какой форме представляются учредительные документы для государственной регистрации.

С учетом изложенного суд считает, что пункт 7 формы N РН0003 Заявления о государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы некоммерческой организации, подлежит признанию недействующим в полном объеме, поскольку слова "учредительные документы представлены в новой редакции" в отрыве от остальных связанных с ними слов не несут самостоятельной смысловой нагрузки, заложенный в правовую норму, сформулированную в данном пункте, смысл проявляется в единстве ее содержания.

В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

заявление Ульяновского областного союза потребительских обществ удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения в законную силу пункт 7 формы N РН0003 Заявления о государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы некоммерческой организации, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2006 года N 212 "О мерах по реализации отдельных положений федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций" (приложение N 1).

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней после вынесения судом решения в окончательной форме.

Судья Верховного Суда
Российской Федерации
В.А.ЕМЫШЕВА