"Это приведет к дискриминации и ущемлению прав некоммерческих организаций в РФ"

Ольга Зименкова: "Недобросовестное цитирование закона США в положениях проекта Федерального закона РФ, приведет к дискриминации деятельности и ущемлению прав некоммерческих организаций в РФ..."

Заключение на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента" в сравнении с зарубежным законодательством и международно-правовыми договорами и соглашениями.

Проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента" является "плохой копией" Закона США "О регистрации иностранных агентов" 1938 г. (в английской аббревиатуре Закон FARA).

Закон был принят в 1938 году с целью мониторинга деятельности групп, лоббирующих в США интересы фашисткой Германии и стран – сателлитов Германии.

Закон применялся несколько раз в течение Второй мировой войны, но после того, как в 1942 году администрирование закона перешло от Государственного департамента к Министерству юстиции, все применение закона свелось к рассылке писем и уведомлений лицам, которые потенциально являлись агентами иностранных принципалов, указывая на их обязанность пройти регистрацию. Рассылка таких писем в ряде случаев служила доказательством в суде тому, что лицо намеренно отказывалось от прохождения регистрации.

Наиболее существенные поправки в закон внесены в 1966 года. Поправки в первую очередь были направлены на то, чтобы процесс принятия решений Правительством США приобрел более "упорядоченный характер", поскольку деятельность лоббистских групп в сфере экономической политики в те годы получила значительный размах, особенно в сфере распределения "квот на сахар" после того, как в отношении Кубы – важнейшего поставщика сахара на рынок, было введено эмбарго. Поправки к закону предусматривали обязанность любого лица, участвующего в "политической деятельности", как сказано в законе, пройти регистрацию в качестве агента иностранного принципала.

Эта поправка существенно сузила положения первоначального текста закона, который не требовал, чтобы деятельность была "в пользу или в интересе" иностранного принципала.

При этом применение положений об административной и уголовной ответственности практически полностью были заменены на гражданско-правовую ответственность, и произошла "декриминализация" закона. После 1966 года отмечено всего три судебных дела, в которых возникал вопрос о применении уголовно-правовых санкций. По разным причинам, главная из которых – отсутствие доказательств или соглашение сторон, достигнутое в суде, санкции так и не были применены.

Еще два известных дела, рассматривавшихся большим жюри присяжных, в которых применялся закон FARA, также закончились отказом суда от наложения санкций. Первое дело относится к концу 1970-х. гг., оно рассматривалось в Чикаго и касалось финансирования правительством Ирана демонстраций в поддержку шаха Ирана во время его официального визита в США. Суд принял рекомендательное решение в адрес ответчика, чтобы тот воздержался от подобных действий, но и эта рекомендация была отвергнута прокуратурой.

Второе дело (штат Коннектикут) касалось рекламной кампании, проводившейся двумя рекламными агентствами на средства официального представителя правительства Ямайки. Во всех случаях, когда возникал вопрос о применении уголовно-правовых санкций, речь шла об очень больших суммах денег, фигурировавших в качестве иностранного финансирования. В деле о демонстрациях в поддержку шаха Ирана, сумма составила 11 млн. долларов США, потраченных за три дня демонстраций, в других случаях фигурировали такие же или сопоставимые цифры – от 2-х до 11 млн. долларов США.

Всего же закон применялся после указанных случаев всего 17 раз в гражданско-правовых спорах, из них в 10-ти случаях были применены гражданско-правовые санкции, а в 7-ми – стороны пришли к мировому соглашению

Гораздо чаще Министерство юстиции принимает административные меры. Практика применения закона показывает, что закон FARA – это malum prohibitum правило, которое практически мало известно вне кругов, занимающихся лоббированием. Его применение сводится к тому, что департамент Министерства юстиции направляет письмо лицу, которое, предполагаемо, занимается лоббированием, и, как правило, в течение разумного срока времени такое лицо либо проходит регистрацию, либо дает обоснованный ответ о том, что оно не является агентом, или, что оно подпадает под изъятия, установленные законом. Считается, что регистрация имеет характер "добровольного соответствия" закону.

В отсутствие ответа от адресата и при наличии достаточных оснований Министерство юстиции направляет запрос в ФБР для проведения соответствующего расследования или закрытия дела.

Закон действует до настоящего времени, хотя его основные положения претерпели значительные изменения в прецедентной правоприменительной практике. Основной смысл закона FARA заключается в том, что любое физическое лицо, объединение лиц в форме партнерства (не являющегося юридическим лицом по американскому праву) или группа лиц, действующие в интересах иностранного юридического лица, должны зарегистрироваться в Министерстве юстиции США, указав свое имя, адрес, название компании, гражданство, устав.

Они также должны предоставить сведения о цели деятельности, организационно-правовой форме, природе и форме отношений с иностранными лицами, предоставить копии всех договоров и соглашений с иностранными лицами, детали финансовой помощи, все проводимые мероприятия, информацию о лицах, в чьих интересах они действуют, и любую другую документацию, затрагивающую национальную безопасность.

Первоначальная редакции закона 1938 года предусматривала "подрывную" политическую пропаганду, ведущуюся иностранными агентами. В 1966 году в закон внесены изменения, коснувшиеся спонсируемой из-за рубежа деятельности, включая экономическую, независимо от того, является ли такая деятельность "подрывной". После принятия Закона 1995 года о "раскрытии" лоббирования, группы, лоббирующие иностранные экономические интересы, должны были пройти регистрацию и по закону FARA. Таким образом, организации США, действующие в политических интересах любого иностранного принципала, подпадают под действие этого закона.

Некоммерческие организации также подпадают под действие закона, за исключением НКО, занимающихся некоммерческой религиозной, образовательной, научной деятельностью или искусством" (параграф 613 (е). Примером зарегистрированных по закону FARA некоммерческих организаций могут служить следующие организации: Совет предпринимателей по международному взаимопониманию, Гонконгский совет по развитию торговли, Международный форум-институт в Джексонвилле, Корейско-американский совет по обмену, Корейский экономический институт Америки, Всемирная сионистская организация – американское отделение.

Основные понятия закона FARA – "лицо", обязанное пройти регистрацию в Минюсте США; "иностранный принципал"; "иностранный агент".

Согласно главе 22 Свода законов США (параграф 611) под "лицом" понимается физическое лицо, партнерство, корпорация, организация или любое иное объединение граждан.

"Иностранный принципал" по смыслу закона – это 1) правительство иностранного государства и иностранная политическая партия; 2) лицо, находящееся за пределами США, кроме физических лиц, имеющих местожительства в США, а также юридические лица, образованные по законам США или любого штата США или по законам любой иной территории, находящейся в юрисдикции США, и имеющие основное место ведения предпринимательской деятельности в США; 3) партнерство, ассоциация, корпорация, организация или любое иное объединение, образованное по законам иностранного государства или имеющее основное место ведения предпринимательской деятельности в иностранном государстве.

Под "агентом иностранного принципала" понимается лицо, действующее как агент, служащий или работник, или любое иное лицо, которое действует в любом ином качестве по приказу, требованию или под контролем иностранного принципала, или лицо, деятельность которого прямо или косвенно контролируется, направляется, финансово поддерживается или субсидируется в целом или в части, иностранным принципалом, или лицо, которое прямо или через других лиц:
- вовлечено в политическую деятельность на территории США в интересах иностранного принципала;
-действует в США как пресс-секретарь, публичный агент, служащий, предоставляющий информацию, или политический консультант, действующий в интересах иностранного принципала;
- на территории США просит, собирает или распределяет материальные ценности, выдает займы, деньги или иные материальные ценности в интересах иностранного принципала;
- в США представляет интересы иностранного принципала перед любым органом или ведомством правительства США;
- любое лицо, которое соглашается, принимает на себя обязанности действовать или представляет себя перед третьими лицами в качестве агента иностранного принципала, независимо от наличия или отсутствия договорных отношений с последним.

Под действие закона не подпадают СМИ, за исключением контролируемых или финансируемых иностранными принципалами, дипломатические и консульские учреждения иностранных государств, официальные представители иностранных государств, сотрудники иностранных дипломатических представительств, лица, занятые:

1) частной и неполитической деятельностью, некоммерческой деятельностью в торговых отношениях иностранного принципала;

2) другой деятельностью, в которой не доминирует иностранный интерес;

3) занимающиеся сбором средств с целью их распределения в США на медицинскую помощь, одежду и еду для поддержания жизни людей, если такая деятельность не противоречит положениям главы 9 закона. Не подпадают под действие закона лица, занимающиеся некоммерческой деятельностью в области религии, образования, науки и искусства.

Особым случаем является деятельность лиц, выступающих в интересах иностранного государства, если Президент США признает, что такая деятельность является жизненно важной как для этого государства, так и для США. Однако иностранное государство в таких случаях уведомляет Генерального прокурора США о лицах, представляющих его интересы в США. Наконец, не должны проходить регистрацию адвокаты, представляющие интересы иностранных принципалов в США.

Несмотря на "жесткость" закона FARA, следует отметить три его принципиальных особенности.

1. Слово "агент" в английском юридическом языке понимается, как "представитель". Поэтому положения закона касаются лиц, являющихся представителями иностранных государств, их органов и организаций и действующими именно в этом качестве.

2. Закон FARA - это закон о раскрытии статуса лиц и организаций в США, действующих в качестве представителей политической деятельности иностранных государств и иностранных политических партий в целях периодического раскрытия информации об их отношениях.

3. Закон относится к деятельности политических партий иностранного государства и к различного рода экономическому влиянию со стороны государственных органов и частных организаций иностранных государств, но ни в коей мере специально не направлен на некоммерческие организации. Напротив, подлежащими регистрации агентами (представителями) в первую очередь признаются граждане, действующие в интересах политических партий иностранных государств и объявляющие об этом.

Вывод: неверное, а точнее, недобросовестное цитирование закона США в положениях проекта Федерального закона РФ, приведет к дискриминации деятельности и ущемлению прав некоммерческих организаций в РФ.

Закон FARA США является уникальным в мире законом, поскольку аналогов такого закона в странах Европы не существует. Наличие подобного закона в системе федерального законодательства США и его применение в очень мягкой форме свидетельствует о том, что закон существенно устарел и, очевидно, нуждается в значительной доработке и внесению в него изменений.

Можно встретить негативные отзывы об этом законе в Интернете, суть которых сводится к тому, что граждане, прошедшие регистрацию по правилам закона, в том числе потому, что они работали в организации иностранного предпринимателя, испытывали на себе негативные последствия такой регистрации.

Будучи включенными в список, они не могли найти работы, поскольку потенциальные работодатели не понимали их статуса. И лишь "отписавшись" из списка, они вновь могли получить работу. И, напротив, имеются отзывы в Интернете о том, что закон почему-то не применяется к тем политикам – конгрессменам и сенаторам, которые обладают наряду с американским гражданством, еще и гражданством иностранного государства.

Таким образом, за образец "новейшего" законодательства российские депутаты приняли давно устаревший закон США, к тому же сознательно и существенно ухудшив его во внесенном проекте.

Эксперт НЭПС, к.ю.н. О.Н. Зименкова

Источник: Независимый экспертно-правововой Совет